Suswono*), Arief Daryanto**), Mohamad Husein Sawit***), Bustanul Arifin****)
*)Komisi IV DPR-RI periode 2004-2009
**)Fakultas Ekonomi dan Manajemen Institut Pertanian Bogor
***)Pusat Penelitian Sosial Ekonomi Pertanian (PSE) Badan Litbang Pertanian
****) Departemen Sosial Ekonomi Pertanian Fakultas Pertanian Universitas Lampung (UNILA) dan Institute for Development of Economics and Finance (INDEF)
ABSTRACT
This research tries to explore the strategy to increase competitiveness of Perum BULOG after the status change. The goals of this research are to: 1) to analyse Perum BULOG’s roles and function in the present and the future, 2) to analyse internal factors of Perum BULOG for increasing competitiveness; 3) to analyse policies needed for increasing competitiveness of Perum BULOG and 4) to formulate BULOG’s strategy to increase competitiveness of Perum BULOG. This research was conducted using Analytic Network Process (ANP) method. The data were taken from relevant literatures (BULOG annual reports, textbooks, magazines, and relevant internet information), indepth interview, Focus Group Discussion (FGD), and experts panel. The research has shown that business PSO suggested by strong commitment of the government become priority function of Perum BULOG for five years to come; learning & growth as well as internal process aspect is the most important aspect. Value creation strategy is the best alternative strategy to increase BULOG’s competitiveness.
Keywords : Competitiveness, Perum BULOG, Analytic Network Process (ANP), Software Superdecisions
ABSTRAK
Penelitian ini mencoba untuk menganalisis bagaimana meningkatkan daya saing Perum BULOG setelah terjadi perubahan status dari LPND menjadi Perum. Tujuan penelitian ini adalah 1) menganalisis peran dan fungsi yang dapat diprioritaskan oleh Perum BULOG saat ini dan waktu ke depan; 2) menganalisis faktor-faktor internal yang paling mempengaruhi peningkatan kinerja Perum BULOG dalam rangka peningkatan daya saing; 3) menganalisis kebijakan-kebijakan yang diperlukan untuk peningkatan kinerja Perum BULOG dalam rangka peningkatan daya saing; dan 4) menyusun strategi yang harus dilakukan oleh Perum BULOG dalam rangka peningkatan daya saing. Penelitian ini menggunakan metode ANP dalam bentuk studi kasus yang ditunjang dengan studi pustaka (Buku Tahunan Perum BULOG, textbook, majalah dan informasi internet yang relevan), indepth interview, Focus Group Discussion (FGD) dan wawancara dengan panel ahli. Selanjutnya data diolah dengan menggunakan paket Software Superdecisions. Hasil penelitian ini menyimpulkan bahwa peran dan fungsi yang harus diprioritaskan oleh Perum BULOG setidaknya dalam lima tahun mendatang lebih bertumpu pada fungsi bisnis PSO dengan ditunjang aspek penguatan komitmen pemerintah. Dilain pihak faktor internal yang harus diprioritaskan untuk meningkatkan kinerja dan daya saing BULOG adalah aspek pembelajaran dan pertumbuhan (learning & growth) dan aspek proses internal (internal process). Adapun strategi alternatif yang harus diprioritaskan adalah strategi value creation.
Kata kunci: Daya Saing, Perum BULOG, Analytic Network Process (ANP), Software Superdecisions
Alamat korespondensi: Suswono, Telp 0812-9263363 , Email: suswono@indo.net.id
PENDAHULUAN
Latar Belakang
Seiring dengan melonjaknya harga bahan pokok dalam negeri, banyak pihak yang mulai meninjau kembali peran dan fungsi Perum BULOG di masa lalu. Bahkan sebagian pihak menginginkan agar status Perum BULOG dikembalikan ke Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) agar dapat menstabilkan harga beberapa komoditi pangan pokok yang akhir-akhir ini cenderung fluktuatif sejalan dengan fluktuasi harga pangan pokok dunia serta melonjaknya harga minyak dunia. Ketersediaan produksi bahan pangan pokok dunia yang terbatas telah mengakibatkan persaingan ketat pada penggunaan bahan pangan pokok ini untuk pangan (food), pakan (feed) dan bahan bakar (fuel).
BULOG sebagai lembaga pelaksanaan kebijakan perberasan yang ditetapkan oleh pemerintah memiliki tugas pokok untuk melaksanakan kegiatan pelayanan publik (Public Service Obligation/PSO), akan tetapi dalam pelaksanaannya BULOG juga melakukan kegiatan operasional seperti badan usaha (Puspoyo, 2002). Pelaksanaan peranan BULOG di bidang perberasan telah berlangsung lama dan selama ini peran BULOG dapat dikatakan tidak memiliki cukup keleluasaan untuk mengintervensi pasar. Disamping itu, kegiatan BULOG juga tidak didukung oleh dana taktis operasional yang memadai dan dibatasi oleh birokrasi perizinan pemerintahan. Namun harus disadari bahwa BULOG memiliki peranan yang sangat strategis dalam mengamankan harga gabah dan menyiapkan stok beras nasional.
Adanya langkah pemerintah mereformasi BULOG untuk kembali menangani perberasan nasional dinilai positif sebagai upaya menjaga stabilitas beras di dalam negeri. BULOG memiliki tugas membeli gabah/beras produksi dalam negeri melalui instrumen pengadaan dalam negeri yang mengacu pada Harga Pembelian Pemerintah (HPP) tahun 2007. Pada tahun 2007 BULOG telah melaksanakan kegiatan penyerapan surplus beras sebesar 1,8 juta ton (setara beras). Kegiatan ini menyebabkan adanya aliran dana yang mengalir ke pedesaan yang berdampak pada penciptaan lapangan kerja dan peningkatan pendapatan sehingga mampu mendorong perkembangan ekonomi pedesaan. Oleh karena itu, kegiatan penyerapan surplus beras menciptakan multiplier effect yang cukup besar pada pertumbuhan ekonomi pedesaan.
Perubahan status hukum BULOG pada tahun 2003 dari Badan menjadi Badan Usaha Milik Negara (BUMN) telah memperluas lingkup BULOG untuk melakukan aktivitas komersial (bisnis) sebagai bagian dari peran pentingnya dalam pelayanan jasa publik. Berdasarkan tahapan strategi bisnis perusahaan, cakupan kegiatan, usaha komersial BULOG dibagi menjadi tiga, yaitu industri, perdagangan, dan jasa (BULOG, 2008). Kegiatan komersial BULOG ini diharapkan dapat mendukung tugas PSO sehingga dapat memberikan nilai tambah pada tiap kegiatan yang dilakukan BULOG sehingga akan meningkatkan kualitas dari BULOG tersebut. Namun, adanya dua fungsi BULOG sebagai PSO dan aktivitas komersial menimbulkan kekhawatiran dari berbagai pihak. Hal ini disebabkan karena adanya dua fungsi ini dapat memungkinkan terjadinya tumpang tindih dalam pelaksanaan tugas BULOG.
Berdasarkan hasil penelitian Tim Universitas Indonesia (1999) menunjukkan bahwa kinerja BULOG sampai dengan masa krisis tahun 1997 dinilai berhasil menjalankan tugasnya dengan baik, walaupun belum efisien dalam melaksanakannya. Pelaksanaan kinerja BULOG yang belum efisien tersebut dapat dilihat dari analisis kinerja operasional BULOG yang memperlihatkan bahwa terjaminnya cadangan pangan nasional tidak dapat dilepaskan dari pengaruh biaya bunga yang tinggi akibat menahan stok, kegiatan yang dilakukan BULOG masih sangat tergantung pada sumber dana subsidi dan aset-aset yang dimiliki BULOG masih bersifat kurang produktif. Pada kenyataannya, BULOG memiliki aset-aset potensial yang dapat dimanfaatkan untuk kegiatan komersial, seperti gedung perkantoran, gudang-gudang dan network. Jika aset-aset ini tidak dimanfaatkan secara baik dan efisien pada gilirannya akan menjadi kendala bagi kemajuan kinerja BULOG. Secara umum, hasil penelitian ini menunjukkan bahwa potensi komersialisasi sumber daya di BULOG masih rendah sehingga perlu kajian yang mendalam untuk mengidentifikasi potensi komersial di masing-masing daerah.
Di masa yang akan datang terdapat beberapa faktor yang mempengaruhi kebijakan pemerintah yang pada gilirannya akan mempengaruhi operasional BULOG, yaitu (Tim Peneliti UI, 1999), pertama, potensi konflik antar kebijakan pemerintah, misalnya kebijakan impor beras dengan harga dasar; kedua, kendala keuangan pemerintah yang membatasi penyaluran Kredit Likuiditas Bank Indonesia (KLBI) bagi BULOG; ketiga, globalisasi dan tuntutan akan perdagangan bebas komoditas pangan; keempat, keinginan untuk menjalankan kebijakan pemerintah secara transparan dan kelima, tantangan untuk optimisasi pemanfaatan aset dan sumber daya BULOG (antara lain terkait dengan pemberlakuan UU No. 22/1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU No. 5/1999 tentang Larangan Praktik Monopoli) yang mengarah kepada terbentuknya lembaga pangan yang mandiri.
Dengan mengacu pada berbagai faktor dan potensi yang dimiliki oleh BULOG dan melihat tantangan serta peluang BULOG di masa yang akan datang maka seharusnya BULOG dapat berkembang dan memiliki kemandirian serta tanggung jawab yang lebih luas dalam mengelola usaha logistik pangan pokok nasional yang bersifat pelayanan masyarakat maupun komersial sesuai dengan amanat PP No. 7 tahun 2003. Dengan perkembangan dan kondisi Perum BULOG saat ini maka perlu dilakukan suatu kajian khusus tentang strategi untuk meningkatkan daya saing Perum BULOG sehingga dapat memberikan peningkatan nilai tambah bagi perusahan itu sendiri maupun bagi pemerintah (dalam hal ini berkaitan dengan kondisi stabilitas pengadaan komoditas pangan pokok nasional).
Perumusan Masalah
Pemerintah telah mengeluarkan kebijakan-kebijakan perberasan sebagai langkah stabilisasi pasar untuk bahan pangan pokok, khususnya beras yang mengarahkan pertumbuhan dan keseimbangan antara penawaran (supply) dan permintaan (demand) komoditi beras di pasar nasional. BULOG sebagai lembaga pangan yang dibentuk pemerintah, mengemban tugas-tugas sebagaimana mestinya lembaga pangan di suatu negara. Tujuan utama pemerintah membentuk lembaga ini adalah turut serta membangun ekonomi nasional dengan berperan serta melaksanakan program pembangunan nasional di bidang pangan.
Salah satu tugas yang dilakukan BULOG adalah menjaga stabilitas harga pasar untuk produk pangan pokok nasional. Sejalan dengan perkembangan lingkungan sosial, ekonomi, politik, dan keamanan di Indonesia, pemerintah telah mentransformasi BULOG dengan merubah bentuk lembaga tersebut menjadi Perusahaan Umum (Perum) yang memiliki tugas bukan hanya sebagai lembaga yang melakukan stabilitas harga dengan penugasan Public Service Obligation (PSO), namun BULOG juga melakukan kegiatan komersial yang menguntungkan sehingga dapat mandiri dan mengembangkan diri sesuai dengan kondisi persaingan pasar yang ada. Lembaga pangan memiliki peranan yang sangat penting dan strategis dalam menciptakan stabilitas perekonomian dan stabilitas politik nasional. Oleh karena itu diperlukan suatu kajian dan analisis terhadap lembaga pangan yang ideal untuk diterapkan di Indonesia sehingga lembaga pangan yang ada dapat berjalan secara efisien dan efktif dan dapat mengantisipasi dan beradaptasi terhadap perubahan lingkungan strategis yang ada.
Berdasarkan latar belakang di atas maka penelitian ini diarahkan pada identifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi penentuan fungsi dan peran Perum BULOG sehingga diperoleh arah fungsi bisnis Perum BULOG ke depan. Selain itu, penelitian ini juga menganalisis variabel-variabel internal yang dapat mempengaruhi kinerja fungsi bisnis Perum BULOG serta menyoroti aspek kebijakan pemerintah guna meningkatkan daya saing Perum BULOG yang pada giliranya diperoleh rumusan alternatif strategi peningkatan daya saing Perum BULOG ke depan.
Tujuan Penelitian
Penelitian ini secara umum bertujuan untuk menentukan strategi alternatif peningkatan daya saing Perum BULOG ke depan. Adapun tujuan penelitian ini secara rinci dapat dijabarkan sebagai berikut.
1. Menganalisis peran dan fungsi yang dapat diprioritaskan oleh Perum BULOG saat ini dan waktu ke depan.
2. Menganalisis faktor-faktor internal yang paling mempengaruhi peningkatan kinerja Perum BULOG dalam rangka peningkatan daya saing.
3. Menganalisis kebijakan-kebijakan yang diperlukan untuk peningkatan kinerja Perum BULOG dalam rangka peningkatan daya saing.
4. Menyusun strategi yang harus dilakukan oleh Perum BULOG dalam rangka peningkatan daya saing.
Ruang Lingkup
Penelitian ini meliputi analisis faktor-faktor strategis yang dapat mendukung peran Perum BULOG sehingga lembaga ini dapat berjalan secara optimal sesuai dengan tuntutan fungsi BULOG sebagai Perum serta menentukan strategi alternatif untuk mendukung fungsi perum BULOG sehingga mempunyai daya saing yang tinggi.
TINJAUAN PUSTAKA
Transformasi Organisasi BULOG
BULOG adalah lembaga pangan di Indonesia yang mengalami tranformasi dari masa ke masa. Berbagai jenis keputusan pemerintah tentang lembaga pangan (BULOG) dari tahun 1964 sampai dengan saat ini dapat dilihat pada Tabel 1 di bawah ini.
Tabel 1. Jenis Keputusan Pemerintah Tentang Fungsi dan bentuk Organisasi BULOG
No.
Jenis Keputusan
Ringkasan Isi Keputusan
1
Pepres No. 3 tahun 1964
Pembentukan Dewan Bahan Makanan (DBM)
2
Keputusan presidium kabinet Ampera No. 78 tahun 1966
Pembentukan Komando Logistik Nasional (Kolognas)
3
Keputusan presidium kabinet Ampera No. 114 tahun 1967
Pembubaran Komando Logistik Nasional (Kolognas)
4
Keppres No. 11 tahun 1969
Perubahan struktur organisasi BULOG dari penunjang peningkatan produksi pangan menjadi buffer stock holder dan distribusi untuk golongan anggran
5
Keppres No. 39 tahun 1978
Pemberian tugas bagi BULOG untuk mengendalikan harga beras, gabah, gandum dan bahan pokok lainnya
6
Keppres No. 103 tahun 1993
Penyatuan BULOG dengan Menteri Negara Urusan Pangan
7
Keppres No. 61 tahun 1995
Pemisahan BULOG dengan Menteri Negara Urusan Pangan
8
Keppres No.51 tahun 1995
Status pegawai BULOG menjadi pegawai negeri sipil
9
Keppres No. 45 tahun 1997
Tugas BULOG hanya dibatasi untuk komoditi beras dan gula pasir
10
Keppres No. 19 tahun 1998
Tugas BULOG hanya dibatasi untuk komoditi beras nasional
11
Keppres No.29 tahun 2000
Fungsi utama BULOG adalah manajemen logistic
12
Keppres No.103 tahun 2001
Kedudukan, susunan organisasi dan tata kerja LPND (lembaga pemerintah non departemen)
13
PP No.7 tahun 2003
Pendirian perum BULOG
Sumber : Peraturan Presiden (Pepres), Keputusan Presiden (Keppres), Peraturan pemerintah (PP) yang terkait dengan lembaga pangan
Ada beberapa keuntungan yang diperoleh BULOG dengan perubahan bentuk organisasi tersebut menjadi berbentuk Perum, antara lain adalah :
1. Perubahan status lembaga BULOG dengan status baru sebagai perum bertujuan untuk turut serta membangun ekonomi nasional khususnya dalam rangka pelaksanaan program pembangunan di bidang pangan. Hal yang mendasari didirikannya perum adalah untuk menyelenggarakan usaha logistik pangan pokok yang bermutu dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak serta melaksanakan tugas-tugas tertentu dari pemerintah khususnya dalam rangka pengamanan harga pangan yang bersifat pokok, pengelolaan cadangan pangan pemerintah dan distribusi pangan pokok kepada kelompok masyarakat khusus.
2. Perubahan kelembagaan ini didorong oleh beberapa hal: pertama, adanya perubahan kebijakan pangan pemerintah dan perubahan mandat kepada BULOG; kedua, berlakunya berbagai UU baru, khususnya UU No. 5 tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli serta UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah; ketiga, masyarakat luas menghendaki agar BULOG menjadi lembaga yang efisien, transparan dan mampu melayani kepentingan publik secara memuaskan; keempat, perubahan ekonomi global serta dukungan dan saran dari legislatif (DPR-RI) dan saran dari lembaga internasional yang menghendaki agar BULOG berubah menjadi lembaga yang transparan, efisien, profesional dan akuntabel.
3. Dengan beralih menjadi Perum maka BULOG memiliki keuntungan dan kekuatan sebagai berikut : pertama, tetap dapat melaksanakan tugas publik yang dibebankan pemerintah khususnya dalam pengamanan harga dasar pembelian gabah, pelaksanaan distribusi beras untuk kelompok miskin yang rawan pangan, penumpukan stok nasional untuk berbagai keperluan publik seperti keadaan darurat, konflik sosial, gejolak harga yang tidak terkendali; kedua, dapat juga melaksanakan fungsi bisnis yang tidak bertentangan dengan hukum dan kaidah transparansi; ruang gerak lembaga akan lebih fleksibel, misalnya dengan merancang kerjasama operasional/penyertaan modal dalam badan usaha lain, dapat melakukan pinjaman dari dalam dan luar negeri apabila diperlukan untuk memperkuat dana Perum; ketiga, hasil dari aktivitas bisnis dapat mendukung tugas publik; hal ini tentu akan berdampak positif terhadap budget pernerintah mengingat semakin terbatasnya dana pemerintah di masa mendatang, sehingga lembaga baru ini dapat berperan untuk meringankan beban pemerintah; keempat, reward and punishment (penghargaan dan sanksi) akan lebih mudah diterapkan, sehingga akan menumbuhkembangkan insentif untuk pegawai agar bekerja secara profesional dan efisien, serta memungkinkan terwujudnya akuntabilitas publik; dan kelima, optimalisasi pemanfaatan semua aset yang kini dikuasai termasuk di dalamnya sumber daya manusia (SDM).
4. Kegiatan publik yang ditugaskan kepada Perum BULOG hendaknya tidak dipakai sebagai dalih bahwa Perum boleh mengalami kerugian. Mekanisme penghitungan dalam penugasan yang dilakukan oleh pemerintah kepada BULOG dapat dirundingkan untuk menjaga obyektifitas dan transparansi, tanpa merugikan pihak manapun serta dapat dipertanggungjawabkan kepada publik.
5. Dengan BULOG sebagai Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang melaksanakan kegiatan publik dan komersial maka kegiatan Perum BULOG dalam usaha komersial akan diupayakan dapat selaras, mendukung serta bersinergi dengan kegiatan public sehingga penugasan kegiatan publik dapat dilaksanakan dengan lebih efektif dan efisien. Usaha komersial ini diharapkan akan dapat memberikan kontribusi dalam meningkatkan efisiensi dan mengurangi beban pemerintah dalam pengelolaan pangan nasional. Prinsip dalam usaha komersial adalah yang memberikan kontribusi dalam perkembangan perekonomian khususnya pangan dalam upaya pemantapan ketahanan pangan dengan komitmen untuk tetap berpihak kepada petani, tidak mendistorsi pasar dan akan berusaha menggalang kerjasama dengan stakeholders dalam upaya menciptakan pasar pangan yang sehat, transparan dan efisien.
Manajemen Strategik
Komparasi definisi manajemen strategik dari berbagai ahli manajemen strategik dapat dilihat pada Tabel 2 di bawah ini.
Tabel 2. Komparasi Pendapat Tentang Proses Manajemen Strategi
Sumber Pendapat
Defenisi Manajemen Strategi
Perbedaan Fokus Manajemen Strategi
Mintzberg, 1998
Suatu bidang ilmu pengetahuan yang melihat pengelolaan perusahaan secara menyeluruh dan berusaha menjelaskan mengapa beberapa perusahaan berkembang dan maju dengan pesat, sedangkan yang lainnya tidak maju dan bahkan akhirnya bangkrut
Proses pengelolaan perusahaan untuk pencapaian tujuannya
David, 2003
Ilmu tentang perumusan, implementasi, evaluasi dan pengendalian keputusan-keputusan lintas fungsional yang memungkinkan organisasi mencapai tujuannya
Proses untuk merencanakan hingga pengendalian strategi
Wheelen dan Hunger, 2001
Manajemen strategik adalah penekanan pada pengambilan keputusan strategis. Keputusan strategis berhubungan dengan masa yang akan datang dalam jangka panjang organisasi secara keseluruhan
Proses pengambilan keputusan organisasi di masa datang
Pearce dan Robinson, 1997
Untuk mengantisipasi peluang dan ancaman, memberi gambaran pada karyawan tentang arah dan tujuan organisasi serta memonitor apa yang terjadi di dalam organisasi
Proses untuk mengembangkan peluang perusahaan, menciptakan proses penyebaran informasi ke karyawan hingga tahapan pengendalian
Wahyudi, 1996
Instrumen untuk mengantisipasi perubahan lingkungan sekaligus sebagai kerangka kerja untuk menyelesaikan setiap masalah melalui pengambilan keputusan organisasi
Identifikasi perubahan lingkungan kerja dan proses pembuatan kerangka kerja untuk antisipasi perubahan tersebut
Pendapat yang akan dikembangkan
Upaya penciptaan daya saing organisasi dalam jangka panjang, dengan mengelola seluruh sumberdaya internal dan kondisi lingkungan eksternal organisasi, sehingga menjadi suatu rumusan strategis untuk beradaptasi dan menciptakan suatu inovasi dalam pasar. Tujuan akhirnya adalah meningkatkan keuntungan bagi organisasi dan mengembangkan eksistensi organisasi di pasar.
Menciptakan daya saing jangka panjang, identifikasi kondisi lingkungan eksternal dan internal, adaptasi dan penciptaan inovasi, peningkatan profit dan eksistensi organisasi
Proses Manajemen Strategi
Proses manajemen strategi menurut Wheelen dan Hunger (2000) terdiri dari tiga tahapan utama, yaitu perumusan strategi, implementasi strategi serta tahapan yang terakhir adalah evaluasi dan pengendalian strategi. Setiap tahapan tersebut masih dapat dipecah dalam ukuran yang lebih spesifik. Tahapan perumusan strategi menurut Wheelen dan Hunger (2000) selengkapnya dapat dilihat pada Gambar 1 berikut :
<v:rect id="_x0000_s1
No comments:
Post a Comment